党纪学习教育问答 | 对“形象工程”“政绩工程”等违纪行为如何认定和处理？

  解答专家：王琦，中央党校（国家行政学院）党的建设教研部副教授

  “形象工程”“政绩工程”等违纪行为如何认定和处理？

  答：一、条文的规定和主旨

  此次新修订的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）第五十七条规定：

  党员领导干部政绩观错位，违背新发展理念、背离高质量发展要求，给党、国家和人民利益造成较大损失的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

  搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”的，从重或者加重处分。

  “形象工程”“政绩工程”不仅脱离实际、劳民伤财，损害群众的切身利益；而且往往由于领导干部急功近利、贪图虚名，为捞取个人政治资本所致，极易助长弄虚作假、奢侈浪费的不良风气，污染一方政治生态，败坏党和政府形象，政治危害极大。因此，此次《条例》的修订将搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”行为由违反群众纪律调整到违反政治纪律。

  二、违纪行为构成要件

  由《条例》第五十七条的规定可以看出，一方面，符合第二款规定的违纪构成要件前提是符合了第一款规定的违纪构成要件。因此，认定“形象工程”“政绩工程”，要与第五十七条第一款规定的内容结合起来。习近平总书记强调，坚持高质量发展要成为领导干部政绩观的重要内容。搞“形象工程”“政绩工程”，归根到底是政绩观的错位。另一方面，第二款在第一款的基础上规定了“从重或者加重处分”，作为第一款的加重要件，意味着所搞的工程并非简单的工作上的形式主义、官僚主义，而是给党、国家和人民利益造成了较为严重的损失、损害，偏离新发展理念、背离高质量发展要求的程度也更大。最后，需要注意的是违纪主体为党员领导干部。具体而言，在认定中应注意以下几点。

  其一，行为的本质在于违背新发展理念、背离高质量发展的要求。劳民伤财意味着在财政吃紧情况下，不顾群众需要，脱离当地实际，新建或投入非必要、非急需的工程项目，“只要面子不要里子”。

  其二，行为的后果给党、国家和人民利益造成了较大损失，或者造成了较大的财政浪费、资源浪费，或者错失了发展机遇，影响了人民群众的民生福祉。可根据以下因素综合判断后果或情节的严重程度：在形象工程上支出了多少财政、造成的资源浪费的程度、违背新发展理念和背离高质量发展要求的严重程度、对该地区该领域的发展机遇造成多大影响、人民群众对工程的不满情绪、党员领导干部是不是“明知故犯”，等等。

  其三，主观心态上具有故意或者过失。要么是明知自己的行为属于政绩观的错位，违背新发展理念，背离高质量发展要求，会给党、国家和人民利益造成较大损失，仍希望或者放任结果的发生。建工程搞项目，只想着为官在面上留下什么，“不怕群众不满意，就怕上级不注意”，脱实就虚“搞形式”、寅吃卯粮“铺摊子”、浮夸作秀“求显绩”；要么因为能力不足，判断失误，对什么是高质量发展认识不清，对局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的把握存在偏差，没有充分认识到所上的项目与正确的政绩观背道而驰，对项目的有用性未经科学论证，对项目的可行性未展开充分调研，进而客观上造成了党、国家和人民利益的较大损失。

  三、相关法规和纪法衔接

  《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定：“对一切搞劳民伤财的‘形象工程’和‘政绩工程’的行为，要严肃问责追责，依纪依法处理。”《推进领导干部能上能下规定》第五条第（四）项将“搞‘形象工程’‘政绩工程’乱作为”确定为不适宜担任现职的情形，相应须根据其一贯表现和工作需要，区分不同情形，采取平职调整、转任职级公务员、免职、降职等方式予以调整处理，符合提前退休条件的可以办理提前退休。

  《刑法》第三百九十七条规定了滥用职权罪和玩忽职守罪。如果违纪党员干部搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”的行为已涉嫌触犯滥用职权罪和玩忽职守罪，根据《条例》第三十五条关于纪法衔接的规定，按照其受到的刑事判决、行政处罚和政务处分给予相应的党纪处分。

  四、典型案例

  例如，福建省厦门市人大常委会原主任陈家东在担任漳州市委书记期间，为了早出政绩、快出显绩，未经调研论证便花费2.11亿元打造6座仿古驿站，最终导致长期荒废闲置，成了“半拉子工程”。

  湖南省湘潭市委原书记曹炯芳上任后为“尽快见到政绩”，在全市大拆大建，累计铺排项目345个。他的滥权妄为，造成包括杨梅洲大桥在内的33项工程烂尾。

  河南省信阳市息县在推进人居环境整治工作中，脱离实际、违背干部群众意愿随意决策，出台文件“一刀切”要求定期清理本地区国道、省道、县道等主干路两侧野树杂草，留茬高度在10厘米左右。只顾“面子”、不顾“里子”，对主干路两侧可视范围和领导干部调研检查经常走的线路整治标准要求过高，但却放任村内环境特别是背街小巷脏乱差；对公路沿线某村庄12户房屋“刷白墙”“加青瓦”，但对村内其他房屋未作任何整修，形成鲜明反差，造成整治工作变形走样。检查考评过多过频、层层加码，信阳市实行“每月一暗访一通报、一季度一考评”，息县实行“每日一通报、每周一排序、每半月一评比、每月一奖惩”，项店镇频繁开展督导检查、观摩评比，采取贴照片等方式通报排名靠前、靠后的村党支部书记，增加基层干部和群众负担。

  新疆维吾尔自治区墨玉县委原书记张冠军乱作为、假作为，搞“形象工程”“政绩工程”。2017年至2023年，张冠军在乡村振兴迎检等工作中弄虚作假搞“面子工程”，花费大量财政资金在农业园区大门等位置安装大型电子显示屏、建设参观通道，多次组织养殖户临时集中以制造市场繁荣、交易活跃假象；在项目推进中重规模、轻效益，重立项、轻管理，导致大量资产长期闲置，浪费巨额财政资金。

  五、预防要点

  首先，领导干部要提高思想认识和政治站位。搞“政绩工程”和“形象工程”，直接反映出领导干部政绩观出现了偏差，有的一心追求“显绩”，认为教育、医疗、生态等领域周期长、见效慢，对个人的升迁提职起不到帮助；有的怀着谋取私利的目的，因为“政绩工程”在资金和体量上都不是小数目，从而为中饱私囊提供了便利条件。因此，为防止出现“形象工程”“政绩工程”，首先要求领导干部在思想上培育正确的政绩观，提高“政治三力”，立足长远，心怀全局，求真务实，站稳人民立场，倾听民之所求，解决民之所盼。

  其次，客观上完善机制。一方面，完善政绩考核机制，要持续调整“唯GDP论英雄”的模式，具体问题具体分析。例如，有些地方经济指标宜更突出，有些地方宜更侧重生态指标，有些地方民生问题则相对迫切，考核机制要“量体裁衣”，使考核导向更精准、更符合地区实际。另一方面，实施项目工程要纳入程序化、法治化、制度化的轨道，完善论证、听证机制，实事求是，深入群众，问需于民、问效于民，坚持民主决策、科学决策。

  最后，加强监督执纪问责，形成震慑。一方面，对领导干部决策用权加强监督，促进纪检监督、审计监督、群众监督、舆论监督等多方面相贯通，形成监督合力。另一方面，健全责任追究制度，谁搞“形象工程”给经济发展带来后遗症，就要严肃追责，让领导干部在决策用权时心存敬畏，对历史和人民负责。

  六、各地开展的整治活动

  今年以来，不少地方出台了针对性措施，开展集中整治活动。例如，2024年5月11日，河南省南召县针对“政绩工程”“面子工程”“新形象工程”问题开展集中整治，聚焦2016年以来新建或投入使用民生项目、乡村振兴项目、文旅项目、基建工程、数字系统、党建设施、党性教育培训机构、离退休干部康养基地等，督促主管监管部门和地方党委政府重点排查纠治劳民伤财“造盆景”、违规举债建“地标”、乡村振兴建设项目盲目上马、民生设施建设烂尾闲置、人居环境整治“刷白墙”等突出问题，严肃查处失职失责、违纪违法及背后的不正之风和腐败问题。

  黑龙江绥芬河市“新形象工程”专项整治工作专班在《关于受理“新形象工程”问题监督举报的通告》中明确，重点整治2021年以来，在财政吃紧情况下，不顾群众需要和当地实际，新建或投入非必要、非急需的8类“新形象工程”，具体包括：一是忽视当地自然、人文条件，为挣“名声”、增政绩，热衷向有关协会和机构拉关系、找赞助，争创“创新城”“智慧城”“幸福城”，钻营各式各样的“百强县”称号，打造与自身实际不符的城市“名片”。二是无视群众实际需求，打着“为民谋福祉”的幌子超规模建设没有收益的民生类项目，打造豪华的“市民之家”“办事大厅”“群众文体馆”，农家书屋管理不善导致利用率不高，严重缺水地区高成本建湿地公园，甚至过度举债，挤占教育、医疗、养老等民生保障投入。三是为追求短期拉动效益、表面风光，盲目上马大型景观项目，脱贫县大肆举债建旅游区、“借新债还旧债”维持日常运行，资金投入、运营服务等跟不上导致倒闭或烂尾。四是热衷在政府数字化建设中建巨幅大屏，搞重复建设、层层建设，“换一任领导换一个系统”，数字资源共享不足，平台使用率不高沦为“摆设”。五是豪华“办节”，片面追求“人气”，不计成本跟风大办音乐节、以城市命名的论坛、旅发大会等，为场地建设、乐队出场支付高额费用。六是创建文明城市只注重做“表面文章”，耗费大量财政资金统一商铺招牌、墙面修复、建造牌楼等“面子工程”，甚至在负债累累的情况下继续借债专门用于“创城”。七是搞“精致”党务，党校培训追求“低调奢华有内涵”，建设豪华党校和占地大、投资多、使用率低的“党建公园长廊”，以党建为挡箭牌搞展厅、刷标语、做牌匾、上马基建类设施，红色教育活动在吃喝住行方面追求奢侈享受。八是斥巨资大建城市规划馆、城市展览馆、智慧城市馆等展览设施，使用率低、维护成本高，甚至沦为“半拉子工程”。